作者： 李群 洪逸磊
做好受灾群众灾后救助、保障受灾群众基本生活，是保障和改善民生、维护社会和谐稳定的重要工作和务实举措。党中央、国务院历来高度重视自然灾害救助工作，特别是党的十八大以来，应急管理事业迈入新的历史发展阶段，提出面向新时代的救灾工作方针。本文梳理了新中国成立以来的救灾救助工作指导方针，提出了新时代救灾救助体系总体发展思路及救灾救助体系建设创新举措，以期为读者提供参考。
以习近平同志为核心的党中央高度重视受灾群众基本生活救助和保障工作。应急管理部组建以来，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，始终聚焦灾害救助体系建设、保障受灾群众基本生活等重要职责，有力应对一系列重特大自然灾害，全力组织开展救灾救助工作，高效精准有序保障受灾群众基本生活。当前，对照以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的形势要求，顺应人民群众在新时代的新需求新期待，救灾救助工作需要持续创新发展，坚持以人民为中心，通过新的思路和举措，提升工作格局、能力和水平，切实增强受灾群众的幸福感、获得感和安全感，为统筹安全和发展、维护社会大局稳定打下更加坚实的基础。
2021年10月16日，山西省运城市，洪水受灾地区新绛县古交镇南李村为返乡村民备足救灾物资，鼓励村民积极投入灾后重建
明确新中国成立以来的救灾救助工作指导方针
新中国成立后，中国共产党领导人民同各类自然灾害进行了艰苦卓绝的斗争，在不同的历史时期，提出了具有鲜明时代特点的救灾工作方针。1949年12月19日，中央人民政府政务院发出《关于生产救灾的指示》,明确指出“生产救灾是关系到几百万人的生死问题，是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题……”。为此，内务部提出了“节约防灾，生产自救，群众互助，以工代赈”的救灾工作方针。1950年2月27日，董必武同志在中央生产救灾委员会成立大会上作了《关于深入开展生产自救工作》的报告，将救灾工作方针补充为：“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，辅之以必要的救济。”1958年“大跃进”、人民公社化运动中，又提出了“防重于救、防救结合，依靠集体，农业为主，兼顾副业，互相协作，厉行节约，消灭灾荒”的救灾方针。三年自然灾害后，1963年9月19日，周恩来总理在中央工作会议上强调了新的救灾工作方针： “第一是生产自救，第二是集体的力量，第三是国家支援。”1983年4月，民政部确定了“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的改革开放时期救灾工作方针。2006年11月，国家救灾方针调整为“政府主导、分 级管理、社会互助、生产自救”,更加强调政府的主导地位，这一方针沿用至今。
党的十八大以来，习近平总书记对救灾工作作出了一系列重要指示批示，提出了一系列新思想新论断新要求。特别是2018年组建应急管理部以来，救灾工作进入了新的发展阶段，有必要审时度势，提出面向新时代的救灾工作方针，为今后一个时期救灾工作提供基本遵循。
转变新时代救灾救助体系总体发展思路
新时代救灾救助体系建设的创新发展，建议沿着综合化、专业化、社会化、精准化方向推进。具体而言：一是综合化。强化救灾救助统筹协调体制，充分发挥中央和地方各级减灾委员会在救灾救助工作中的统筹和协调职能，建强各级减灾委员会及其办公室，完善工作制度机制，推动强化各成员单位信息共享和行动一致。二是专业化。积极引入专业化组织和各类工具，加强救灾救助领域标准体系建设，积极出台安置点规范化标准、救灾物资相关标准等，支持发展专业化力量，综合运用政府救灾人员与社会力量，提升救灾救助专业化水平，探索开展救灾资金保障机制，合理运用专业化金融工具，提升救灾资金保障能力。三是社会化。在坚持党的全面领导、推进政府主导救灾救助工作的基础下，鼓励支持多元参与主体进一步发挥作用。广泛动员、积极支持市场和社会力量发展，探索推广灾害保险、金融信贷等市场化机制运用，支持引导开展救灾捐赠、志愿服务等，形成灾害救助最大合力。四是精准化。改变“大呼隆”式救灾救助相关做法，积极推进精准化、规范化管理，充分利用信息化、大数据等手段，精准开展救灾款物安排，切实解决救灾救助“最后一公里”问题。
开拓新时代救灾救助体系建设创新举措
(一)拓宽提升救灾资金支持渠道与效能。一是探索设立救灾专项基金。各级政府根据本地区经济社会发展状况和自然灾害风险形势，设立规模适度的救灾基金，灾年多用、平年少用，结转累积，以此增加救灾资金的计划性、主动性、及时性。二是健全灾害救助属地管理体制，完善中央对重特大自然灾害救灾经费安排机制;探索明确央地救灾资金预算投入责任划分，推动落实地方灾害救助主体责任，完善灾害救助工作经费保障和救助资金地方年度预算安排。三是探索发行巨灾债券，作为完善巨灾风险管理机制、拓宽救灾资金渠道的一种手段。建议政府作为发行主体，委托专业的SPV公司(即特殊目的公司)进行运营管理，缓解巨灾对地方财政造成的瞬时压力，平滑短期救灾资金支付的冲击。
(二)完善新时代救灾救助补助标准体系。一是提高中央自然灾害生活救助补助标准。立足新时代救灾救助工作新要求和受灾群众新期待，综合考虑近年来区域经济发展水平、物价水平、住房建造成本等因素，进一步研究提高补助标准，提高保障水平。二是建立健全自然灾害救助标准动态调整机制。针对可能发生的极端重特大灾害，中央层面可探索建立灾害救助补助标准与物价水平联动的动态调整机制;地方层面根据财政收入水平和受灾群众生活保障实际需要，探索与最低生活保障等救助机制相衔接的灾害救助动态实施标准。三是加强分灾种救助补助标准研究。可根据不同灾种的影响特征以及对受灾群众造成的影响程度，研究制定分灾种救助政策，因地制宜对规律性重点灾种设置相应救助补助标准。
(三)加强新时代救灾救助工作协同联动。一是进一步加强灾情信息共享与救灾响应衔接。完善多渠道信息共享机制，建立快速有效的灾害评估模型，通过用好灾害风险普查数据，客观反映灾害的实际范围、程度、大小和损失，以利于及时制定救灾决策。二是进一步完善部门间协同。应急管理部门应立足灾前、灾中、灾后全过程，聚焦救灾救助领域各项重点环节，充分发挥好减灾委办公室协调作用，并根据形势和任务需要，推动建立相关部门间协调机制。三是进一步推动中央与地方联动。加强与各地救灾系统的沟通交流，指导地方进一步做实做细救灾救助工作，建立健全主汛期、冬春救助期等重要时段调度衔接机制，主动对接受灾地区救灾工作需求，及时支持帮助解决困难问题。
(四)构建新时代救灾救助规范精准管理模式。一是加强救灾救助制度规范建设。在中央层面制定完善有关制度基础上，进一步指导地方结合实际，修订完善本级相关制度文件。此外，结合新形势新任务新要求，遵循规范救助、精细救助原则，聚焦应急期救助、过渡期救助等方面，逐步制定对应的规范性文件，进而更好指导推动相关工作。二是加强救灾救助规范化精准化管理。进一步提高救灾救助工作的规范性和精准性，其中，针对救灾资金申请、救灾相关台账日常管理等关键环节，出台相关细化工作规程，同时加强审核监督，落实抽查检查，更加规范精准开展救灾救助工作。三是丰富灾害救助覆盖内容。进一步拓展与经济社会发展水平相适应的救助保障内容，可在受灾群众心理抚慰、思想疏导、文体娱乐、互联网和移动通讯、妇女儿童特殊需要等方面提供多种救助和服务。
(五)夯实新时代救灾救助基层基础能力。一是认清新形势新任务新要求。要进一步推动地方党政领导干部提升认识，特别是对做好极端灾害情况下救灾救助工作的认识，树牢底线思维、极限思维，坚决落实包保责任制，不留工作盲点。
二是加强业务能力培训。通过广泛开展业务培训、会议交流、开展演习演练等方式，花大力气尽快提高全国救灾救助工作人员业务能力，推动尽快熟悉和掌握新形势和极端灾害情境下灾害救助工作内容、要求和模式。三是提升基层灾害救助兜底保障能力。建立健全完善受灾群众联系机制，深入细致了解受灾群众思想动态，对实施救助后基本生活仍存在困难的受灾群众，符合条件的要及时纳入相关社会救助和帮扶制度安排，保障好受灾困难群众基本生活。
(六)探索形成灾后恢复重建支持合力。一是形成灾后恢复重建政策资金合力。应急管理部门及时向相关部门通报灾害损失、人员受灾等情况，协调加大资金和政策方面的支持，推动形成受灾群众救助和灾后恢复重建等工作的支持合力。二是形成灾后恢复重建政社合力。坚持项目化推进灾后恢复重建，围绕项目建设全周期流程、全要素保障，加快重建整体进度，提高重建质量。三是激发受灾群众内生动力。充分发挥以工代赈等机制在灾后恢复重建中的作用优势，激发受灾群众自力更生、艰苦奋斗的积极性，拓宽受灾群众就业渠道，提高其收入水平，增强其再就业和发展能力，降低灾后恢复重建成本，进而提高恢复重建资金使用效率。
(七)推动灾害民生类保险多元持续发展。一是加强顶层制度设计。加强灾害民生类保险项层设计，尽快推动明确灾害民生类保险的险种性质，并明确牵头部门。同时，在出台应急管理相关政策文件时，推动将灾害民生类保险纳入其中，为各地进一步深化实践提供政策依据。二是规范保费资金来源。可设立专门的“保险服务民生”资金池，由财政部门在预算中给予安排，对资金池设定启动金规模，并根据承保理赔等实际情况逐年适度增加;如有节余，则将剩余额度滚存至下一年度。该资金池专门用于购买由商业保险公司提供、能惠及广大群众的政策性保险服务。三是加强政策宣传。在宣传上，政府部门应弱化形式宣传，充分发挥“全国防灾减灾日”等时间节点，采用“五进”等方式，加大对灾害类民生保险的各项条款的宣传力度。
(八)鼓励引导社会力量有序参与救灾救助。一是完善救灾救助社会动员相关制度规定。可考虑出台《灾害救助社会动员法》,把社会机制动员纳入制度框架，进一步明确动员行为主体，进而更好激发社会机制参与救灾救助的活力。二是探索支持建立救灾救助领域内的专业性社会组织。有效利用社会组织在资金、技术、管理、智力等方面的资源，必要时政府可以向其购买服务，从而给社会组织发育提供更大生长空间。三是建设以城乡基层社区为纽带的居民应急救灾救助网格和志愿服务队。作为灾害应对处置的协同力量，每个社区网格加强与本级应急管理部门联系，加强政社合作，推动救灾救助社会参与纳入救灾制度化管理，提高救灾救助服务质量水平。
(作者单位：应急管理部救灾和物资保障司)
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